«Если б я была султан…»

В 2014 г. СМИ во многих странах, включая Германию, подвергли резкой критике тогдашнего премьер-министра, а затем и президента Турции Реджепа Тайипа Эрдогана за то, что по его приказу в спешном порядке был построен новый президентский дворец, который, по мнению оппонентов, был слишком велик, уродовал ландшафт и игнорировал природоохранные соображения. Вообще, в подобных ситуациях в неоправданной гигантомании и мании величия принято обвинять диктаторов типа Чаушеску или Ким Чен Ына. Между тем ставшие недавно известными планы канцлера ФРГ по «расширению» собственной резиденции вызывают не самые приятные вопросы и ассоциации. И хотя «пристройка» к нынешнему Ведомству федерального канцлера (комплекс зданий площадью 19 тыс. кв. м занимает участок площадью 71 тыс. кв. м) с ее планируемыми 25 тыс. кв. м на вдвое большем по площади земельном участке всё еще уступает по масштабам «Белому дворцу» президента Турции с его 210 тыс. кв. м территории и 40 тыс. кв. м полезной площади, турецкой казне эта показная роскошь обошлась «всего» в 491 млн €. Для наивного германского налогоплательщика в смете будущего центра канцлерской власти значится сумма 485 млн €, но в нее не верит даже Федеральная счетная палата, по оценкам которой строительство обойдется в 610 млн. А если учесть, что сметная стоимость всех масштабных объектов в Берлине в последние годы была при строительстве превышена в несколько раз, то становится понятно, что меньше, чем десятизначной суммой история не закончится. И это лишь прямые затраты, не учитывающие неудобств, с которыми на протяжении нескольких лет придется мириться берлинцам и гостям столицы.

Не проблема, если даже по сметной стоимости квадратный метр «пристройки» обойдется в 18 524 € (для сравнения: для восстановленного в центре столицы замка Гогенцоллернов этот показатель уже с учетом превышения первоначальной сметной стоимости составил 15 тыс. €). Зато будущий канцлер ФРГ сможет похвастаться тем, что его резиденция по площади в 16 раз больше, чем у президента США или в 20 раз больше, чем у премьер-министра Великобритании. Что же касается обвинений в расточительности, то, как ответили Счетной палате из Ведомства федерального канцлера, «нельзя опускаться ниже архитектурно-строительного уровня существующего здания ведомства». Безусловно, о вкусах, в том числе архитектурных, спорить бесполезно, и делать это мы не намерены. Но задать ряд вопросов и усомниться в целесообразности проекта мы вправе. Конечно, по-хорошему этим должна была бы заниматься парламентская оппозиция или, на крайний случай, так часто вмешивающийся не в свои дела президент ФРГ. Но оппозиция отчасти перестала быть таковой, отчасти не получает парламентскую и медиальную трибуну. А президенту вскоре предстоит переизбрание на второй срок, так что критиковать ту, которая его назначила, себе дороже. Уж лучше пусть заплатит народ.

 

Кризис, вызванный коронавирусом, привел многих граждан в отчаяние, спровоцировал их разорение и банкротство. Уровень безработицы вырос, многие вынуждены работать неполный рабочий день или вообще оказались зависимыми от государственной помощи. Правительство только что утвердило самый большой в истории ФРГ пакет финансовой помощи. Разве можно придумать более подходящее время для существенного расширения Ведомства федерального канцлера? Особенно с учетом того, что эта затея обойдется германским налогоплательщикам всего в 19 тыс. € евро за квадратный метр. Всем, кто недоумевает (неужели там всё, включая полы и унитазы, сделано из золота?) или предсказывает, что, как свидетельствует опыт, реальная стоимость многократно превысит проектную, власти предержащие отвечают: вы просто ничего не понимаете (см. также стр. 19).

Справедливости ради нужно, конечно, отметить, что количество сотрудников ведомства в последние годы выросло с 410 до 750, то есть почти удвоилось. По этой причине, как говорят, тамошние работники страдают от нечеловеческих условий труда. Поступают ужасающие сообщения о сотрудниках, вынужденных работать по двое в одном кабинете или занимать переоборудованные конференц-залы. Просто ужасно, как этим бедным людям приходится страдать! Однако им придется еще потерпеть, поскольку шикарные сооружения стоимостью в сотни миллионов евро не возводятся за одну ночь, тем более в Берлине.

Но в конце концов это ожидание должно оправдать себя, потому что в условиях такого экономического подъема, который мы переживаем сейчас, деньги не экономят, особенно для канцлера, которого нам выберет госпожа Меркель. Во-первых, чиновников ожидают 400 новых офисов… Но это так скучно! Давайте сразу перейдем к более захватывающим вещам. Например, к правительственной вертолетной площадке. До сих пор Air Force One среди германских вертолетов приходилось приземляться в парке. Но это же несерьезно! Канцлер – не наказанный ребенок, которому приходится прокрадываться через заднюю дверь. Так что нам нужна стильная посадочная площадка хоть за миллион. На самом деле ее сметная стоимость 10 млн €, но не будем мелочиться, мы же не нищие! Ну а отдельно стоящая круговая платформа на 23-метровой высоте будет, безусловно, эстетическим обогащением для берлинского городского пейзажа. Азиатские туристы будут в восторге.

Не забыто и подрастающее поколение: в новом комплексе предусмотрен детский сад. По каким-то причинам он будет стоить почти 3 млн €, но, несмотря на такую стоимость, рассчитан не на 100 и даже не на 30, а всего на 12–15 детей. Когда в три года я должна была пойти в детский сад и моя мама отправилась на «охоту» за местом в детском саду, ей везде говорили, что заниматься этим следовало еще во время беременности. Большинство детских садов в стране перегружено, но нам плевать: давайте инвестировать 2,8  млн для 12 детей! Было бы ужасно, если бы сотрудники Ведомства федерального канцлера столкнулись с реальными проблемами обычного берлинского населения. Вот только плохо, что в будущем комплексе нет собственной школы. О боже, я подала им идею!..

Если планы не претерпят изменений, то дугообразное офисное здание будет иметь наружную стену, лишенную окон. Мол, место толпы снаружи, нам важно поскорее закрыть за собой дверь. Архитектор Аксель Шультес говорит: «С архитектурной точки зрения, музыка играет здесь». Так вот в чем проблема! На днях кто-то сказал мне: «Доверяйте только инженерам-строителям, никогда не доверяйте архитекторам. Потому что архитекторы – это инженеры-строители, которые не умеют считать». В общем, будет весело…

Но достаточно рассуждать об этих практических вещах, человек живет не только полезным, а поэтому в новом комплексе никак не обойтись без пятиэтажного зимнего сада. Вернее, этих пятиэтажных зимних садов должно быть девять. Вероятно, по одному на каждый день недели и еще два – на особые случаи, ведь мы так любим растения!

Интересно, имеет ли это особый метафорический смысл? Возможно, там посадят ставшие действительно редкими немецкие дубы… Но, скорее всего, нет. Надеюсь, там посадят что-нибудь красивое, например розы, иначе я буду разочарована. Для тех, кто сейчас воображает, что он тоже мог бы построить для себя зимний сад, если бы государство не отбирало у него столько налогов, повторю: вы ничего не понимаете. Это же создает рабочие места! В будущем в Ведомстве федерального канцлера будет работать целая бригада садовников. Не совсем понятно, конечно, зачем… Я думала, что эти здания предназначены для работы и у занятых людей не будет возможности оценить прекрасные сады.

Но, может быть, канцлер почтит растения своим посещением, поскольку в комплексе запланирована вторая канцлерская квартира площадью 250 кв. м. На мой взгляд, это самое ненужное. На днях я прочитала в американской газете статью, в которой Ангелу Меркель расхваливали за то, что она скромно живет в собственной квартире. А предназначенная для канцлера квартира в этой уродливой «стиральной машине» пустует уже почти 15 лет, так что вторая, конечно, нужна позарез.

Счетная палата подвергла проект критике. Она не видит необходимости в таком гигантском объекте и указывает на то, что в этом проекте на каждом шагу имеются возможности избежать ненужных затрат. Вот уж эти крохоборы! Они просто завидуют, потому что вынуждены работать в здании без зимнего сада. Открытие нового комплекса запланировано на 2028 г. Мне тогда будет 28 лет, и я еще буду слишком молода, чтобы быть канцлером. Но если принять во внимание, что стройки в Берлине никогда не заканчиваются вовремя, не исключено, что они протянут до моей потенциальной инаугурации.

 

Элиза ДАВИД

Центр власти Ангелы Меркель

 

Когда в ответ на критику нового проекта канцлера звучит обвинение в адрес критиков в непонимании стоящих за этим процессов, это не попытка отмахнуться от оппонентов, а чистая правда. Другое дело, что за планами расширения Ведомства федерального канцлера стоят вовсе не интересы страны, а иные соображения. О том, каковы они, поведал журналист Торстен Юнгхольт в газете Die Welt. Мы предлагаем читателям «ЕП» ее сокращенное изложение.

 

Ни один глава правительства не модернизировал Ведомство федерального канцлера с точки зрения персонала в такой степени, как Ангела Меркель. Тем не менее оно не играет стратегической руководящей роли в работе правительства. Гигантомания имеет иную функцию.

Когда в сентябре 1949 г. первый канцлер ФРГ Конрад Аденауэр приступил к работе, у сотрудников его канцелярии еще не было кабинетов. В первые два месяца резиденцией канцлера служил Музей естественной истории в Бонне. Кабинетом Аденауэра была орнитологическая библиотека, а заседания правительства проходили в лекционном зале. Да и после переезда в более представительный дворец Шаумбург первый канцлер ФРГ крайне экономно пользовался своим конституционным правом определять структуру собственной канцелярии. Первоначально в ней было 120 сотрудников, сконцентрированных в двух отделах: один отвечал за координацию деятельности и связи с правительством, второй – за информацию и работу с прессой.

При этом Аденауэр не скрывал своих стратегических притязаний. Как пишет политолог Томас Кноль, Ведомство федерального канцлера было в то время четко ориентировано на «управление министерствами в соответствии с намерениями канцлера». В зоне возможных конфликтов между приоритетом канцлера и относительной автономией министерств (и то и другое имеет конституционный статус) директивные полномочия главы правительства в случае возникновения противоречий должны были перевешивать право министров автономно принимать решения в сфере своей компетенции.

Нынешняя ситуация является зеркальным отражением тогдашней: Ведомство федерального канцлера не претендует на лидерство, а видит себя, по собственному описанию, лишь «центральным координирующим органом государственной политики», проводимой министерствами. Правда, для реализации столь скромных амбиций нынешняя глава правительства сконцентрировала весьма значительные ресурсы.

Сегодня в правительственном комплексе в излучине Шпрее и в его боннском филиале работают 750 сотрудников. Помимо главы ведомства министра Хельге Брауна и его заместителя, государственного министра Хендрика Хоппенштедта, тут имеются также четыре федеральных уполномоченных в ранге статс-секретарей, отвечающих за дигитализацию, миграцию, культуру и спецслужбы, а также Национальный совет по контролю за соблюдением стандартов. Два отдела времен Аденауэра разрослись до семи.

Учитывая все более сложный характер государственных функций, может показаться, что в росте числа сотрудников на 630 человек за 71 год нет ничего особого. Но при более внимательном анализе можно заметить, что ни один канцлер не модернизировал в такой степени, как Меркель, персонал своей канцелярии.

Еще при Аденауэре число ее сотрудников выросло до 150 человек. В канцелярии Людвига Эрхардa насчитывалось 219 сотрудников. В 1969 г., по окончании срока полномочий Курта Георга Кизингера, их было 260. Первый серьезный скачок произошел при Вилли Брандте: он одним махом увеличил число своих сотрудников до 400 человек. Глава его канцелярии Хорст Эмке работал над тем, чтобы перетянуть одеяло реальной политики от министерств к канцлеру, для чего в его канцелярии появился новый отдел –  планирования.

При Хельмуте Шмидте, в 1978 г., число сотрудников составляло около 470 человек и с тех пор долгие годы оставалось практически неизменным: когда в 2005 г. Меркель пришла к власти, в штате ведомства было 464 сотрудника. Иными словами, за 56 лет персонал ведомства увеличился на 344 человека, а за 15 лет канцлерства Меркель – на 286. В результате в новом комплексе зданий на берегу Шпрее, открытом в 2001 г., стало тесно.

Хотя кубическая структура, прозванная в народе «стиральной машиной», и имеет высоту 36 м и занимает площадь более 25 тыс. кв. м, что значительно больше, чем другие подобные комплексы, будь то Белый дом в Вашингтоне или здание на Даунинг-стрит, 10, в Лондоне, здесь ощущается острая нехватка помещений. Поэтому, по словам министра Брауна, «в связи с увеличением количества сотрудников и появлением новых задач» необходимо строительство дополнительного здания на противоположной стороне Шпрее. Проектирование идет полным ходом, переезд запланирован на 2028 г.

В настоящее время сметная стоимость оценивается в 485 млн €, хотя Федеральная счетная палата считает эту оценку заниженнoй. В докладе бюджетному комитету Бундестага аудиторы указали на «риски увеличения стоимости». К тому же комплекс, по их мнению, изобилует неоправданными архитектурными излишествами, такими как, например, девять пятиэтажных зимних садов или посадочная площадка для вертолета на 23-метровом цоколе.

Если расходы на расширение правительственного комплекса во время пандемии, по крайней мере, обсуждаются, то стоящее за этим увеличение численности персонала никто не ставит под сомнение. Но действительно ли оно способствует улучшению управления государством?

Теоретически это не исключено. Но в исследовании, опубликованном Фондом Бертельсмана в 2007 г., политологи Роланд Штурм и Генрих Пеле пришли к выводу, что попытки модернизировать правительственную штаб-квартиру после Аденауэра, превратив ее в «центр стратегического контроля», потерпели неудачу. Попыток было всего две: Брандт, который пытался использовать плановый отдел Эмке, и Герхард Шрёдер, под началом которого Бодо Хомбах и Франк-Вальтер Штайнмайер пытались, ориентируясь на опыт британского премьера Тони Блэра, превратить Ведомство федерального канцлера в «центр власти», чтобы без помех проводить собственную политику.

Обе попытки потерпели неудачу из-за, как это назвали исследователи, «структурного препятствия на пути реформ»: по их мнению, министры всегда блокировали чрезмерно амбициозные стратегические притязания канцлеров, «запирая» свои ведомства. На практике ведомственный принцип всегда оказывался более эффективным, чем директивные полномочия главы правительства. Штурм и Пеле завершили свои эмпирические исследования выводом: «Любая попытка переопределить задачи Ведомства федерального канцлера основывается на предпосылке, что значительное увеличение численности его персонала не представляется возможным». Меркель, однако, протолкнула именно это – якобы без стратегических притязаний на расширение своей власти. По официальной версии, она хочет лишь координировать.

Но даже это ей не удается. Недавно Мюнхенская конференция по безопасности опубликовала доклад о стратегическом положении германской внешней политики и политики безопасности. Один из главных выводов: аппарат правительства в этих политических сферах практически не развивается с 1960-х гг. Напротив, в подразделениях, занятых международной политикой, царит то, что команда руководителя конференции Вольфганга Ишингера называет «берлинской дисгармонией». Она призывает к «созданию новых координационных структур», что является серьезной оплеухой для нынешнего координирующего центра этой дисгармонии – Ведомства федерального канцлера. Ведь два из семи его департаментов отвечают за внешнюю политику, оборону и политику развития, а также за европейскую политику. Как и все прочие отделы, они всё еще организованы так, как это было с постаденауэровских времен: в виде «зеркальных рефератов», повторяющих структуры соответствующих министерств. Эти подразделения стали значительно многочисленнее, чем раньше, но продолжают работать каждое по своему направлению, а координация между ними играет подчиненную роль. «Мы переживаем переломный момент, когда исчезают все те константы, на которых десятилетиями строилась внешняя политика Германии, – говорит Ишингер. – Тем не менее мы действуем так, как будто можем продолжать жить в соответствии со статус-кво».

Переломным моментом является также дигитализация экономики и общества. Глава Ведомства федерального канцлера Хельге Браун упоминает эту тему как одну из новых задач (помимо миграции, трансформации энергетической системы, борьбы с терроризмом и киберпреступностью), для решения которых необходим дополнительный персонал, хотя их решением и занимаются специализированные структуры.

На самом же деле в Ведомстве федерального канцлера идет межпартийная дуэль вокруг дигитализации. В ходе коалиционных переговоров ХСС выбил для себя новую должность государственного министра в этой области и посадил на нее Доротею Бэр. Но и ХДС не хотел отказываться от этой темы, а потому министр Браун создал наряду с аппаратом государственного министра новый департамент, отвечающий за политическое планирование, инновационную и цифровую политику, поставив во главе этого подразделения многолетнего медиа-консультанта канцлера Еву Кристиансен.

Этот пример показывает, что при Меркель Ведомство федерального канцлера не ограничивается, как это утверждается официально, уровнем координации (для этого хватило бы государственного министра), а подспудно создает собственную, параллельную министерствам, структуру власти. Речь идет о завуалированной попытке обеспечить расширение директивных полномочий канцлера. Вместо того чтобы объединять ресурсы с правительством и контролировать их (что означало бы конфликты с министерствами), создаются параллельные структуры. Это неэффективно, но увеличивает потребность в персонале.

Депутат Бундестага от СвДП Отто Фрике с 2002 г. (с небольшим перерывом) является членом бюджетного комитета парламента, который утверждает бюджет канцелярии канцлера. Все эти годы он наблюдает рост численности персонала в «зеркальных» отделах и создание все новых подразделений. Фрике полагает, что он разглядел путь, ведущий к «демократии во главе с канцелярией канцлера»: «Наша Конституция намеренно не ориентирована на президентскую власть. Но есть попытка все больше превращать Ведомство федерального канцлера в президентскую канцелярию». По мнению Фрике, за этим стоит «недоверие канцлера к соответствующим партнерам по коалиции». Хотя вряд ли слово «партнер» здесь уместно.

То есть, как видно, увеличение численности персонала в эпоху Меркель служит не стратегическому контролю над деятельностью правительства, а является своеобразным политическим щитом для канцлера. Вопрос лишь в том, должен ли за это расплачиваться налогоплательщик.

P. S. Хотя в Ведомстве федерального канцлера и в федеральных министерствах работает более 20 тыс. человек, которые, если судить по их зарплатам, должны обладать высокой квалификацией, лишь в первом полугодии 2020 г. федеральное правительство потратило на внешних консультантов не менее 186,1 млн €. Почти половину этой суммы (79,8 млн €) «съело» МВД, за ним следуют Минфин (48,2 млн €), Минздрав (16,3 млн €) и Минтранс (16 млн €). Минобороны, которое в недавнем прошлом оказалось в центре скандала с чрезмерными тратами министра Урсулы фон дер Ляйен на внешних консультантов, является единственным министерством, которое утверждает, что в период с января по июнь не тратило деньги на консультантов.