Сколько Эрдогана ни корми…

Президент Турции Реджеп Эрдоган распорядился, чтобы пограничная охрана не препятствовала проникновению беженцев в Грецию и Болгарию. После этого к границе отправились (а то и были свезены автобусами) десятки тысяч человек, которых Турция до сих пор в основном удерживала у себя по договоренности с ЕС. Свое недовольство этой сделкой Эрдоган озвучивал и ранее, а в последнее время его разгневало то обстоятельство, что ЕС и НАТО не поддержали развязанную им военную операцию в сирийской провинции Идлиб. Чтобы сделать Европу более сговорчивой, турецкий правитель решил «проучить» ее, запустив туда беженцев в качестве иллюстрации того, что «грядет на запад из Идлиба», если Эрдоган не установит там свой порядок.

На границе Турции с Грецией уже скопились десятки тысяч беженцев, в основном выходцев из Афганистана, Ирака и африканских стран. На границе Турции с Болгарией наплыв пока значительно меньше. Власти обеих стран решительно настроены держать границу закрытой несмотря на давление из Брюсселя. В то время как, например, канцлер Австрии Себастьян Курц призывает не поддаваться на угрозы Эрдогана, давая ему возможность для постоянного шантажа ЕС, в Берлине и Брюсселе готовы вновь раскошелиться, понимая, что выработать единую иммиграционную политику вряд ли удастся, а повторение ситуации 2015 г. чревато непредсказуемыми политическими последствиями. Уже один раз подобная попытка, предпринятая под руководством Ангелы Меркель, привела к сомнительной сделке с плачевным результатом.

 

Ныне говорят, что так называемое соглашение о беженцах с Анкарой было нарушено Эрдоганом. На самом же деле его даже не существовало на бумаге.

На пресс-конференции 2 марта, посвященной интеграционному саммиту, журналисты среди прочего спросили Ангелу Меркель о скоплении мигрантов на границе между Турцией и Грецией. Их интересовало, существует ли соглашение между ЕС и Турцией от марта 2016 г., которое обязывает Эрдогана в обмен на значительные платежи из ЕС задерживать мигрантов. Меркель ответила столь туманной фразой, что для ее понимания необходимы немалые усилия: «Для меня один из вариантов – это разговор с Турцией о том, чтобы мы могли вернуться к той ситуации, которая у нас была, а именно, что благодаря дополнительному бремени Турция получит возможность выполнять свои обязательства при нашей поддержке».

То есть она говорила не о соглашении, а о «ситуации», к которой необходимо вернуться. Формулировка, гласящая, что Турция получит возможность выполнять свои обязательства благодаря «дополнительному бремени», не имеет смысла. Возможно, имелось в виду «несмотря на дополнительное бремя». Но особенно интересны термины «состояние», «обязательства» и «наша поддержка». Редакция новостной программы Tagesschau, сообщая о заявлении Меркель, использовала термин «соглашение», один раз даже «совместное соглашение о беженцах» – как будто соглашение может быть односторонним. Подобная языковая конструкция считается устоявшейся в большинстве СМИ: речь идет о «соглашении между ЕС и Турцией о беженцах», которое в 2016 г. заключила с турками Меркель вместе с премьер-министром Нидерландов и тогдашним главой Совета ЕС Марком Рютте и которое Эрдоган сейчас, похоже, нарушает. И по сей день это соглашение рассматривается прежде всего как «сделка Меркель», свидетельство ее способностей вести переговоры. Но, забегая вперед, скажу: никакого соглашения в смысле подписанного договора, ратифицированного парламентами, никогда не существовало. То, что существует, имеет весьма шаткий юридический базис. Кроме того, неизвестно, каковы дополнительные обещания, данные Турции главами двух европейских правительств.

Вечером 7 марта 2016 г. Ангела Меркель и Марк Рютте отправились в представительство ЕС в Анкаре на встречу с премьер-министром Турции Ахметом Давутоглу. В результате встречи родилось «соглашение между ЕС и Турцией о беженцах», как его долгое время называло германское правительство, а вслед за ним и большинство германских СМИ. В соответствии с интерпретацией правительства ФРГ, это соглашение состоит, по сути, из четырех пунктов. Греция может возвращать иммигрантов, незаконно въехавших в страну из Турции. Взамен сирийские беженцы могут в таком же количестве легально въехать в ЕС непосредственно из Турции. Турция защищает свою сухопутную и морскую границу с ЕС от незаконных пересечений. За это, а также за жизнеобеспечение и обучение сирийских иммигрантов, принятых Турцией, ЕС до конца 2018 г. выплатит Турции в общей сложности 6 млрд €. Это, по сути, соответствует содержанию договоренностей, достигнутых в ходе германо-турецких правительственных консультаций 22 января 2016 г.

7 марта 2016 г. Меркель, Рютте и Давутоглу не вели переговоров о заключении соглашения. На саммите глав государств ЕС и Турции 18 марта 2016 г. его участники подтвердили ранее обсуждавшиеся соглашения, но не подписали совместный документ. Обеими сторонами были выпущены только пресс-релизы.

Отсутствие формального соглашения – это не пустая формальность. Ведь оно должно было быть представлено Европарламенту, а возможно, и парламентам государств – членов ЕС, поскольку касается далеко идущих финансовых обязательств со стороны ЕС. Тогда депутаты имели бы возможность получить документы по данному соглашению, включая возможные дополнительные договоренности.

Безусловно, даже устные договоренности могут иметь характер договора, если обе стороны проявят желание их придерживаться. Однако обязывающая сила подобных договоренностей меньше силы договора, подписанного официальными представителями и ратифицированного парламентами.

Тот факт, что формально договора между ЕС и Турцией не существует, был официально подтвержден Европейским судом в его решении от февраля 2017 г. (дела T-192/16, T-193/16, T-257/16). Тогда два пакистанца и один афганец подали иск против этого соглашения. Суд постановил, что такого соглашения не существует, имеется лишь «совместное заявление» или «совместный план действий». Со стороны ЕС, как установил суд, имелось лишь сообщение для прессы. Судьи пояснили, что, хотя сообщение было напечатано на бланке Совета ЕС, главы государств были в Анкаре только в качестве глав государств, а не членов Европейского совета. Тем не менее пресс-служба правительства ФРГ попросила журналистов использовать термин «соглашение между ЕС и Турцией», так как термин «сделка», который употребляли многие СМИ, имеет негативную коннотацию. Правда, позднее и само правительство часто использовало термин «совместная декларация с Турцией».

Как уже говорилось, даже неформальное соглашение может иметь обязательную силу в международном праве, если все стороны его соблюдают. В данном же случае с самого начала этого не произошло – главным образом потому, что Греция не выполнила свою задачу по немедленной отправке отклоненных мигрантов в Турцию. Вместо этого греческие власти привезли их с островов на материк, прекрасно понимая, что оттуда они переберутся в Центральную Европу. Многих оставили на произвол судьбы в переполненных лагерях на острове Лесбос и в других местах. Тем не менее ЕС принял значительное число сирийских мигрантов из Турции. Вопрос о соблюдении принципа «за каждого возвращающегося в Турцию нелегального иммигранта мы принимаем оттуда одного легального» никогда не поднимался. В 2019 г. в ответ на парламентский запрос правительство ФРГ признало, что в 2018 г. в Турцию вернулись лишь 322 мигранта из Греции. В том же году ЕС принял 6929 легальных мигрантов из Турции, большинство из них – в Германии.

Со своей стороны, Турция явно не выполнила пункт соглашения от 18 марта 2016 г., обязывавший ее улучшить гуманитарную ситуацию в Сирии, особенно в пограничном районе. Напротив, в ходе своей военной операции на севере Сирии Турция спровоцировала значительную волну беженцев.

ЕС выполнял свои финансовые обязательства до конца 2018 г. Турция хотя и не закрыла свои границы для нелегальных мигрантов полностью, но, по крайней мере, в течение длительного времени сдерживала основной поток.

Таким образом, сделка между ЕС и Турцией, которая никогда не была соглашением, а представляла собой неформальную договоренность между главами государств, по ряду ключевых моментов никогда не функционировала должным образом. В принципе, Меркель, охотно принимавшая похвалы за эту сделку, купила защиту внешней границы ЕС турецкими военными за большие деньги, но при этом лишь временно и без надлежащего международного договора. Эрдоган всегда был волен распрощаться с этим неформальным соглашением – как он делает это сейчас. За купленное им время передышки ЕС практически ничего не сделал для усиления охраны своих внешних границ. В настоящее время в Греции дислоцируется всего 400 сотрудников Европейского пограничного агентства Frontex. Меркель была в первых рядах тех, кто препятствовал эффективному контролю на германской границе, хотя ФРГ по-прежнему привлекает наибольшее количество иммигрантов.

Существовали ли какие-либо побочные дополнения к несуществующему договору от 2016 г.? Журналист газеты Die Welt Робин Александер пишет об этом в своей книге «Die Getriebenen»: «Поэтому нигде не записано то, о чем договорились: ежегодно из Турции в Европу будут переселяться от 150 до 250 тыс  беженцев. Меркель, Давутоглу и Рютте заключили это джентльменское соглашение в тот вечер (7 марта 2016 г.) в представительстве Турции в ЕС в Брюсселе».

Так пообещала ли Меркель Турции от имени ЕС что-то, что невозможно было выполнить – хотя бы из-за нежелания других государств принять столько иммигрантов? 6 июня 2018 г. в рамках ответов федерального правительства на вопросы членов Бундестага депутат парламента от AfD Беатрикс фон Шторх зачитала приведенный выше отрывок из книги Александера и спросила: правда это или нет? Меркель не ответила «нет». Она снова сделала одно из своих обычных обтекаемых заявлений. В протоколе федерального правительства значится: «Ангела Меркель, федеральный канцлер: Велись переговоры о заключении соглашения с Турцией… включающего в себя положение о том, что любой сирийский гражданин, незаконно прибывший через Эгейское море, может быть отправлен обратно в Турцию, и что мы готовы взамен принять определенное число людей из Сирии, но на законных основаниях. Так что никаких других договоренностей не было. Вы знаете формулировку соглашения с Турцией, и это то, что мы обсуждали тем вечером, 6 марта 2016 г.».

То есть она не сказала, что взамен каждого иммигранта, отправленного обратно в Турцию, ЕС примет ровно одного иммигранта из Турции. Речь шла лишь о не дефинированном «определенном числе».

Что касается обещания принять в ЕС от 150 до 250 тыс. мигрантов из Турции, то Меркель лишь заявила, что не было «никаких других договоренностей». Никаких других, кроме каких? Тех, которые Робин Александер упоминает в своей книге? Так можно понять ответ Меркель. Если утверждение о наличии договоренности, предшествовавшей сделке, не отвечало действительности, Меркель могла однозначно его отрицать. Если же прием в ЕС до 250 тыс. мигрантов был обещан, но это обещание так и не было выполнено, то у Эрдогана тем более не было причин выполнять свои обещания. Он может потребовать за закрытую границу новых миллиардов, поддержку Евросоюзом его кампании в Сирии или и то и другое вместе. До тех пор, пока ЕС не будет готов защищать свои границы от нелегальной миграции, Эрдоган будет строить на этом свой бизнес. Почти 4 млн мигрантов из Сирии, Пакистана, Ирака и других стран, которые хотят покинуть Турцию, остаются его потенциальным средством давления.

Тем временем социал-демократический министр внутренних дел Нижней Саксонии Борис Писториус требует начать новые переговоры с Эрдоганом: «А что нам еще остается?»

 

Александер ВЕНДТ

Перевод с нем.