Принуждение к солидарности

Прошло два года после принятия Пакта ООН о миграции. С тех пор ничего не изменилось, миграционное давление на Европу остается высоким. На этом фоне Еврокомиссия планирует новый миграционный пакт. В рамках своего председательства в Совете ЕС Германия играет ключевую роль в переговорах. Чтобы сдвинуть их с мертвой точки, Берлин даже сменил парадигму: вместо того чтобы продолжать настаивать на обязательной квоте приема для всех стран – членов ЕС, правительство ФРГ теперь выступает за «гибкую солидарность».

Ответ на вопрос о том, чтó стоит за планами нового пакта о миграции, дает «дорожная карта», размещенная на интернет-сайте Еврокомиссии.

Основой европейского законодательства об убежище являeтся так называемое Дублинское соглашение. Согласно ему, государство, в котором беженец впервые ступил на европейскую территорию, несет ответственность за рассмотрение его ходатайства о предоставлении убежища. В условиях иммиграционного кризиса это привело к перегрузке стран, находящихся на внешних границах ЕС. После нескольких попыток реформы Еврокомиссия намерена теперь «упразднить Дублин» и ввести новую «систему управления иммиграцией».

Комиссия хотя и продолжает придерживаться «дублинского» принципа первой страны, но дополняет его. Беженцев, у которых есть близкие родственники в других странах ЕС или которые там работали или учились, могут быть направлены в эти страны. Лица, имеющие визы европейских государств, должны ходатайствовать о предоставлении убежища в стране, выдавшей визу.

Поскольку 2/3 иммигрантов не имеют перспективы получения убежища, Еврокомиссия планирует ускоренные процедуры на границе, которые должны применяться к выходцам из стран с уровнем признания ниже 20%. Ускоренная процедура должна занимать не более 12 недель, включая возможность один раз подать апелляцию на отказ.

Брюссель намерен подвергать беженцев всесторонней проверке в течение пяти дней после прибытия. Их данные, включая отпечатки пальцев, будут храниться в единой базе данных ЕС, что должно препятствовать попыткам мигрантов подавать ходатайства о предоставлении убежища в других странах.

ЕС планирует активизировать переговоры со странами исхода и транзита, чтобы обеспечить возвращение лиц, которым было отказано в предоставлении убежища. Кроме того, планируется назначить «координатора по репатриации» и оказывать государствам-членам бóльшую поддержку в депортациях.

После многолетних споров с восточноевропейцами по поводу приема беженцев Еврокомиссия предлагает им в качестве альтернативного способа проявления солидарности с принимающими странами «спонсорство репатриации»: страны, не желающие принимать беженцев, могут вместо этого организовать депортацию отвергнутых заявителей из стран прибытия. Однако, если по истечении восьми месяцев им не удается добиться успеха, они должны принять этих иммигрантов.

Если страна принимаeт беженцев из других государств – членов ЕС, она должна получать 10 тыс. € (за несопровождаемых несовершеннолетних – 12 тыс. €) на человека из бюджета ЕС.

Особой проблемой является распределение «беженцев», спасенных на море. Здесь Еврокомиссия намерена опираться на добровольные обязательства государств-членов. Если их окажется недостаточно, солидарность может стать долгом. И в этом случае страны смогут выбирать между приемом беженцев и помощью в депортации.

Планы Еврокомиссии предусматривают также более широкие возможности законной иммиграции и расширение программы переселения беженцев, живущих в третьих странах.

 

Еврокомиссия представила «Пакт о миграции и убежище». Главный вопрос, связанный с ним, состоит в том, является ли он защитой от слишком большого числа иммигрантов, особенно нелегальных и не имеющих права на убежище, или же он представляет собой еще одну возможность для легальной и более массовой иммиграции, как опасаются критики.

В настоящее время на этот вопрос нельзя дать точный ответ, поскольку нет окончательного текста документа и поскольку авторы пакта, вероятно, разрываются между гуманными намерениями и практическими проблемами. Кроме того, Еврокомиссия пытается избежать открытого конфликта с восточноевропейскими государствами, которые, в отличие от ФРГ, борются за ограничение иммиграции.

Идеального решения для масштабных глобальных миграционных перемещений из густонаселенных бедных регионов не существует, что продемонстрировал спор по поводу миграционного пакта ООН в 2018 г. Конфликт между самопровозглашенными иммиграционными странами, такими как Германия, и противниками массовой и неуправляемой иммиграции обостряется, и следует опасаться тогo, что Ангела Меркель попытается сломить сопротивление противников иммиграции.

Имеющаяся информация о пакте ЕС содержит декларации о намерениях защищать внешние границы ЕС, контролировать доступ иммигрантов и сократить их число. Например, на внешних границах ЕС должен проводиться скрининг (проверка идентичности, безопасности и состояния здоровья) лиц, ищущих убежища, а также последовательная репатриация лиц, не имеющих права на защиту, в страны их происхождения, т. е. предотвращение длительного пребывания в Европе без права на защиту. Пограничное ведомство ЕС Frontex должно быть усилено, а между европейскими странами налажен более интенсивный обмен информацией в области безопасности. Пока все хорошо.

Однако проект также содержит такие элементы, как принцип рутинного распределения по всему ЕС лиц, которые считаются имеющими право на убежище, а также «зеленый свет» легальной иммиграции и программам переселения беженцев. Это повысит потенциал иммиграции, а также будет способствовать включению в нее тех регионов, где государство учитывает права граждан и которые не считают себя иммиграционными странами, как Германия. Этот пассаж можно также понимать как выпад в сторону Польши, Австрии, Венгрии и Чехии, которые, как правило, отвергают дальнейшую иммиграцию и какие-либо обязывающие распределительные механизмы.

 

Приглашение в Европу

Существует опасность того, что новый пакт о миграции и предоставлении убежища приведет к росту числа людей, желающих мигрировать из-за условий в странах их происхождения, и будет интерпретироваться как сигнал о том, что Европа готова принимать еще более масштабные иммиграционные потоки и способна управлять ими. Запланированные иммиграционные центры на внешних границах ЕС могут способствовать этому, особенно если будут сочетаться с интенсивной правовой защитой (возможность обжалования отрицательных решений о предоставлении убежища и т. д.), как того требуют правозащитные организации.

ЕС явно стремится использовать новые конкретные правила и процедуры для преобразования нынешнего частичного хаоса и недостатков существующей иммиграции в четкую, контролируемую, регулярную систему. В теории это, конечно, легче, чем на практике. Помимо важнейшего вопроса о развитии иммиграции в ближайшие годы с точки зрения ее масштабов, остается открытым вопрос о том, в какой степени удастся внедрить в реальную практику многие теоретически полезные предложения. Это касается, например, эффективной охраны внешних границ, в связи с чем необходимо также прояснить роль ныне поддерживаемых Германией частных и церковных миссий «спасения на море», которые по сути являются рычагом для расширения африканской иммиграции.

Необходимо будет прояснить вопросы гармоничного сотрудничества с многочисленными странами происхождения и транзита, а также признания общеевропейских механизмов распределения соответствующими иммигрантами, которым в определенном смысле придется принять в качестве своего нового места жительства Финляндию или Румынию вместо вожделенной Германии. До сих пор иммигранты сами выбирали себе страну назначения, и это, естественно, была страна с самыми высокими социальными льготами. Хотя по закону в случае отказа в предоставлении убежища иммигрант должен покинуть страну, в реальности же во многих странах, прежде всего в Германии, это положение законодательства о предоставлении убежища редко применяется. Это состояние де-факто открытых границ государств и их социальных систем встречает сопротивление во всё большем числе стран, причем не только в Восточной Европе, но и в Скандинавии.

 

Будет ли сломлено сопротивление Восточной Европы?

Самым большим остается вопрос о том, как в общеевропейскую систему предоставления убежища могут быть интегрированы восточноевропейские государства. Если страны, зачастую являющиеся чистыми реципиентами ЕС, смогут откреститься от приема иммигрантов, осуществляя финансовые платежи, то последние будут накапливаться в таких гостеприимных государствах, как Германия, которые практически больше не осуществляют депортацию и принимают все новые и новые волны иммиграции. В принципе, распределение иммигрантов по всему ЕС затруднено тем, что условия жизни и социально-экономические предпосылки для мигрантов сильно различаются в отдельных государствах, и иммигранты ведут себя соответствующим образом.

В комментариях на сайте, где представлен новый пакт ЕС, редко можно встретить безоговорочное удовлетворение проектом, зато часто подчеркивается, что нынешняя и будущая ситуации в принимающих странах также играют роль в вопросах иммиграции. Комментаторы указывают, в частности, на опасность – в особенности в условиях пандемии коронавируса – перегрузки систем социального обеспечения, чрезмерной экономической миграции и миграции, обусловленной нищетой. Они подчеркивают проблемы интеграции существующих иммигрантов, плотности населения в принимающей стране, отсутствия вакансий и т. д. Многие указывают на то, что темы предоставления убежища и иммиграции должны быть четко разделены. Многие обеспокоены тем, что непрерывная иммиграция способна «перегрузить» европейские государства.

С этой точки зрения, возможно, следовало бы расширить основные цели нового пакта о миграции и убежище, которые на веб-сайте описаны как «создание всеобъемлющей, устойчивой и защищенной от кризисов структуры управления убежищем и миграцией в ЕС, охватывающей весь миграционный маршрут из страны происхождения и транзита в принимающие страны». В число целей должнo быть включено также заключение интеграционнoгo пактa, в котором был бы конкретно решен вопрос о том, как интегрировать беженцев и иммигрантов в принимающих странах. В идеале необходимо также учитывать причины иммиграции и воздействовать на них. Это реальные, сложные вопросы, выходящие за пределы поиска европейской системы приема и перераспределения все большего числа так называемых «беженцев». До тех пор пока этим вопросам не будет уделяться достаточного внимания, сохраняется опасность, что новый пакт послужит лишь дальнейшему поощрению иммиграции и преодолению сопротивления ей.

 

Эльке ХАЛЕФЕЛЬДТ