…или право имею?

Еврейские поселения в Иудее и Самарии (в 140 поселениях живет около 500 тыс. человек) были основаны израильтянами на землях, оккупированных Израилем в ходе вой­ны 1967 г. Они долгое время были одним из главных предметов спора между Израилем и Палестинской автономией, которая считала поселения препятствием к заключению мира и настаивала на том, что эти территории должны войти в состав будущего палестинского государства. Позиция США по вопросу еврейских поселений меняется не впервые. Так, в 1978 г. администрация президента Картера заявила, что их строительство не соответствовало международному праву. Однако уже в 1981 г. президент Рональд Рейган подверг сомнению это утверждение. При президенте Обаме позиция США вновь изменилась: на исходе своего второго президентского срока в 2016 г. Обама отказался наложить вето на резолюцию ООН, осуждавшую Израиль и требовавшую остановки строительства поселений. Нынешнее заявление администрации Трампа свидетельствует о резком изменении позиции США по вопросу еврейских поселений.

За этим стоит посол США в Израиле Дэвид Фридман, который пытался продвигать изменения американской политики в бытность главой Госдепа Рекса Тиллерсона, но тот отклонил это предложение. Когда в должность вступил нынешний госсекретарь, Фридман снова поднял этот вопрос – и получил «зеленый свет». По информации из осведомленных источников, юридический отдел Госдепа в течение последнего года изучал эту проблему, американские юристы советовались с экспертами в области международного права, а также с правительствами других стран. Представители администрации Трампа запрашивали мнение Израиля о том, может ли объявление о новой политике в отношении правового статуса поселений привести к возобновлению вспышек насилия в секторе Газы и повышению уровня эскалации напряженности на юге страны. Получив отрицательный ответ, глава Госдепа Майк Помпео заявил, что администрация Трампа пересмотрела подход администрации Барака Обамы, в декабре 2016 г. поддержавшего резолюцию СБ ООН № 2334, согласно которой поселенческая деятельность является «вопиющим нарушением международного права».

«Мы долгое время придерживались этой политики. И она не работала. Это факт, и тому есть свидетельства. То, что мы сделали сегодня, – это признание существующих реалий. Сейчас мы объявили, что поселения как таковые не являются незаконными согласно международному праву», – заявил Помпео, выступая перед прессой. Он подчеркнул: «Тяжелая правда заключается в том, что никогда не будет юридического решения конфликта, а споры о том, кто прав, а кто ошибается в трактовке международного права, не принесут мира».

Глава правительства Израиля Биньямин Нетаньяху приветствовал решение Белого дома, которое, по его словам, исправляет историческую несправедливость и служит признанием связи еврейского народа с Иудеей и Самарией. «Такая политика отражает историческую правду: еврейский народ не является иностранным колонизатором в Иудее и Самарии. На самом деле нас называют иудеями, потому что мы – народ Иудеи, – говорится в заявлении. – Политика администрации Трампа также правильна, когда утверждается, что те, кто категорически отрицают какую-либо правовую основу для поселений, не только отрицают правду, историю и реальность на местах, но и препятствуют достижению мира, который может быть достигнут только посредством прямых переговоров между сторонами… Израиль по-прежнему готов и желает вести мирные переговоры с палестинцами по всем вопросам относительно окончательного статуса с целью достижения прочного мира, но будет и впредь отвергать все аргументы, касающиеся незаконности поселений».

А вот у большинства европейских политиков решение администрации Трампа вызвало критику. «Позиция Европейского Союза в отношении израильской политики поселений на оккупированной палестинской территории ясна и остается неизменной: вся поселенческая деятельность является незаконной в соответствии с международным правом и подрывает жизнеспособность решения о создании двух государств и перспективы прочного мира», – говорится в заявлении ЕС. Правда, принять официальный документ по этому вопросу в ЕС не смогли, поскольку глава венгерского МИДа Петер Сийярто дал понять, что его страна наложит на него вето. Примерно в это же время парламент Нидерландов принял решение, призывающее правительство этой страны не выполнять резолюцию Европейского суда о маркировке товаров, произведенных в еврейских поселениях. Парламент оговорил свой призыв тем, что маркировка поселенческой продукции возможна только в том случае, если такая же маркировка будет введена для товаров, произведенных на всех прочих спорных территориях в мире. Маркировку же только еврейской поселенческой продукции из Израиля голландские парламентарии считают несправедливой, предвзятой и противоречащей принципу равенства. А на следующий день парламент Нидерландов проголосовал за прекращение финансовой помощи Палестинской автономии, которая, как пояснили законодатели, используется для выплаты пособий террористам и их семьям.

 

Вопрос о правах Израиля на Западном берегу (более правильное на­именование – в Иудее и Самарии. – Ред.) согласно международному праву только кажется простым, на деле же скрывает сложную и разветвленную сеть исторических, юридических, военных и политических проблем, которые на протяжении многих лет вовлекают в этот конфликт его участников и международное сообщество. Ниже кратко проанализированы три основных элемента, определяющих права Израиля на Западном берегу.

Во-первых, в основе всех прочих соображений лежат права, с незапамятных времен проистекающие из исконных и исторических притязаний еврейского народа на этот регион. Эти права были признаны в 1917 г. Декларацией Бальфура, содержавшей обещание создать национальный дом для евреев в Палестине, а впоследствии признаны на международном уровне и закреплены в международном праве в целом ряде документов.

Во-вторых, речь пойдет о правах Израиля, возникших в результате Шестидневной вой­ны, после которой он стал государством, контролирующим территории Иудеи и Самарии (как сказано в 181-й резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1947 г.), и об уникальном статусе этих территорий.

И третий элемент – это права Израиля, закрепленные международным правом по результатам соглашений в Осло между Израилем и Организацией освобождения Палестины 1993–1995 гг., прежде всего Временным соглашением 1995 г. (известным как соглашение «Осло-2»), установившим уникальное территориальное устройство по принципу lex specialis, при котором контроль над районами Западного берега был поделен между Израилем и Палестинской администрацией, специально созданной для этой цели.

Права Израиля в Иудее и Самарии восходят не к Шестидневной вой­не 1967 г., давшей Израилю контроль над этими территориями. Задолго до нее Декларация Бальфура, изданная британским правительством в 1917 г., признала исконное присутствие еврейского народа в Палестине и его исторические притязания на восстановление там своего национального дома. Будучи с юридической точки зрения односторонним заявлением британского правительства, Декларация Бальфура получила международное признание в ряде документов, начиная с конференции 1920 г. в Сан-Ремо и декларации Верховного совета главных союзных держав. Конференция Сан-Ремо включила Декларацию Бальфура в послевоенные договоренности по разделу бывшей Османской империи. Таким образом союзные державы окончательно определили территориальные притязания еврейского народа в Палестине и арабов – в Месопотамии (Ираке), Сирии и Ливане. Соглашение, достигнутое в Сан-Ремо, среди прочего гласило, что держатель мандата (мандаторий) «будет нести ответственность за реализацию положений декларации об учреждении в Палестине национального дома для еврейского народа, принятой 8 ноября 1917 г. британским правительством и одобренной другими союзными державами». Это положение было включено в ст. 95 нератифицированного Севрского договора от 10 августа 1920 г., а впоследствии также в преамбулу и ст. 2 Британского мандата на Палестину, принятого Советом Лиги наций 24 июля 1922 г.: «Мандаторий несет ответственность за создание таких политических, административных и экономических условий, которые обеспечат основание еврейского национального дома в Палестине, как изложено в преамбуле, и за развитие институтов самоуправления, а также за защиту гражданских и религиозных прав жителей Палестины вне зависимости от их расы и религии».

То, что эти основополагающие права, закрепленные в различных международных документах, предшествовавших созданию ООН, сохраняли свою силу, следует из того, что они были подтверждены в 80-й статье Устава ООН.

Второй компонент, определяющий права Израиля на Иудею и Самарию согласно международному праву, связан с событиями Шестидневной вой­ны 1967 г. и с участием Иордании совместно с Египтом и Сирией в военных действиях против Израиля. В ходе Шестидневной вой­ны Израиль получил контроль над Иудеей и Самарией и учредил военную администрацию для управления местным населением согласно нормам международного права.

И все же вопрос о праве Израиля на управление этими территориями не так прост в свете уникального правового и политического статуса Западного берега. В обычных ситуациях при военной оккупации территории суверенного государства права и обязанности оккупанта относительно территории и местного населения прописаны в Гаагских конвенциях о законах и обычаях вой­ны 1907 г. и 4-й Женевской конвенции 1949 г. о защите гражданского населения во время вой­ны. Эти акты определяют нормы поведения оккупанта и местного населения, права и обязанности тех, кто контролирует территорию, защиту сил оккупанта и уважение к правам местного населения. В этих законах оговариваются вопросы собственности, уважения к местным законам и частной собственности, общественного спокойствия и безопасности, уважения к территориальным правам суверенного государства до окончательного урегулирования конфликта.

Однако в случае с территориями Западного берега правовая ситуация отличалась от обычной ситуации военной оккупации территории суверенного государства. Это связано с тем, что Иордания аннексировала Иудею и Самарию в 1950 г., и международное сообщество не сочло этот захват получением законных суверенных прав на эти территории. Таким образом, поскольку законной суверенной власти не существовало, с юридической точки зрения имела место специфическая ситуация, при которой классические законы оккупации не были применимы.

Позиция Израиля, как объяснял ее главный военный прокурор Армии обороны Израиля Меир Шамгар, была следующей: «Территориальная диспозиция является <…> уникальной, поэтому израильское правительство пыталось провести различие между теоретическими юридическими и политическими проблемами, с одной стороны, и соблюдением гуманитарных положений 4-й Женевской конвенции – с другой».

С самого начала Израиль проводил различие между уникальной природой и статусом территории, с одной стороны, и принятыми и необходимыми международными обязательствами в отношении местного населения при повседневном управлении территорией, с другой, ожидая мирного урегулирования вопроса о ее окончательном статусе. Беря на себя управление этой территорией в июне 1967 г., Израиль обязался – в ряде военных прокламаций и приказов – действовать согласно соответствующим нормам международного права во всех вопросах, включая имущественные, с соблюдением действующего местного законодательства и других общих положений. Кроме того, не признавая официально формальной применимости 4-й Женевской конвенции к территориям Западного берега (что было равнозначно признанию того, что это иорданские территории), Израиль тем не менее обязался применять по отношению к местному населению гуманитарные положения 4-й Женевской конвенции.

В соответствии со ст. 55 Гаагских конвенций 1907 г., где идет речь об имущественных вопросах, Израиль как администратор имел право использования государственных (не частных) земель и имущества в ожидании окончательного решения о статусе территорий. Эта статья послужила основанием для израильской поселенческой политики, допускающей использование государственных земель и имущества при строгом соблюдении права местных жителей Иудеи и Самарии на частную собственность. Поэтому жители израильских поселений никогда не получали прав собственности на землю, которая лишь временно сдается им в аренду государством вплоть до согласованного разрешения территориального спора.

Израиль всегда отвергал часто звучащее в международных политических дебатах расхожее обвинение о том, что его поселенческая политика нарушает запрет 4-й Женевской конвенции на массовое поселение жителей на оккупированных территориях. Этот запрет связан с нацистской практикой массовых переселений времен Второй мировой вой­ны с целью изменить демографический профиль завоеванных стран. Эту связь прояснил Жан Пикте, член руководства Международного комитета Красного Креста, в официальном комментарии Красного Креста на § 6 49-й статьи Женевской конвенции, где идет речь о депортациях и переселении людей на оккупированные территории. Согласно Жану Пикте, этот запрет «введен с целью предотвратить практику, принятую в годы Второй мировой вой­ны некоторыми державами, переселявшими группы собственного населения на оккупированные территории по политическим и расовым причинам или с целью, как они утверждали, колонизировать эти территории. Подобные переселения ухудшали экономическое положение местного населения и ставили под угрозу его существование как отдельного народа».

Тот факт, что соглашения Осло 1993–1995 гг. определили, что вопрос о поселениях обсуждался в рамках переговоров о постоянном статусе территории, указывает на то, что вопрос о поселениях еще не решен, будучи по необходимости связанным с другими вопросами, касающимися постоянного статуса, такими как вопрос границ, Иерусалима, безопасности и проч. В соглашениях говорится: «Мы признаем, что эти переговоры затронут оставшиеся вопросы, включая: вопрос об Иерусалиме, о беженцах, о поселениях, об обеспечении безопасности, о границах, об отношениях и сотрудничестве с другими соседями и другие вопросы, представляющие общий интерес».

В соответствии с итогами Шести­дневной вой­ны 1967 г. резолюция Совбеза ООН № 242, принятая 22 ноября 1967 г., наметила основные права и обязанности, призванные обеспечить урегулирование ближневосточного конфликта. Не имеющая обязательной силы, но ключевая резолюция, принятая в соответствии с 6-й главой Устава ООН, посвященной мирному урегулированию конфликтов, среди прочего подтверждает права всех государств в регионе на справедливый и стабильный мир, прекращение военной оккупации, уважение к суверенным правам и независимости, на признанные и безопасные границы; она же призывает к переговорам ради достижения мирного и для всех приемлемого урегулирования конфликта. Эта резолюция составила основу для дальнейших мирных договоров между Израилем и его соседями Египтом и Иорданией. Она также является стержнем ряда соглашений по Западному берегу, подписанных Израилем и Организацией освобождения Палестины. Эти переговоры продолжались долгие годы с целью выработки приемлемых для Израиля и палестинцев моделей, в рамках которых они могли бы обсуждать права, которые обе стороны заявляют на территории Западного берега. На протяжении всего этого периода – с Шестидневной вой­ны и до соглашений Осло – Израиль продолжал управлять этими территориями в соответствии с положениями международного права.

Третьим элементом, определяющим права Израиля на Западный берег, стало поворотное израильско-палестинское временное соглашение 1995 г. по Западному берегу и сектору Газа («Осло-2»), утвержденное мировыми лидерами и одобренное ООН. Стороны согласились – в ожидании окончательного решения о статусе территорий – поделить фактическое управление территориями между Палестинской администрацией, созданной специально для этой цели, и Израилем. Таким образом, соглашения Осло создали уникальный правовой режим, отменяющий любую из предыдущих правовых рамок, которые могли бы быть применимы в данном случае, включая Женевскую конвенцию.

Организация освобождения Палестины как официальный представитель палестинского народа согласилась на то, чтобы после передачи контроля над частью территорий Западного берега и сектора Газа (территории А и В и сектор Газа) Палестинской администрации Израиль сохранил свои полномочия и обязанности на другой части территории Западного берега (территория С) в отношении как палестинских жителей этой территории, так и израильских граждан, проживающих в поселениях. Стороны согласились, что это решение будет сохранять силу, пока между ними не будет достигнуто постоянное соглашение о статусе этих территорий.

Несмотря на попытки международного сообщества через не имеющие законной силы политические заявления или резолюции ООН предрешить исход переговоров, заявив, что эти территории являются «оккупированными палестинскими территориями», такого определения – юридически принятого или договорного – не существует.

В соглашениях Осло не уточняется, каковым будет постоянный статус этих территорий: одно государство, два государства, федерация, конфедерация и т. д. Поэтому получается, что государства и организации, выступающие за «решение по принципу двух государств», пытаются упредить исход переговоров, которые еще только должны состояться. Любое согласованное решение по этому вопросу может быть исключительно результатом переговоров между палестинским руководством и Израилем и не может быть навязано в одностороннем порядке резолюциями ООН, решениями международного сообщества или отдельных политических лидеров. И только соглашение о постоянном статусе Западного берега, если/когда таковое будет достигнуто, станет единственным документом, определяющим статус этой территории и соответствующие права и обязанности Израиля и палестинцев.

 

Алан БЕЙКЕР

Перевод с англ. Давида Гарта

Связь с Эрец-Исраэль – это основа

Заявления Помпео о легитимности «кровавой сионистской оккупации» на западном берегу великой реки Иордан не было бы без 15 российских сионистов, собравшихся 116 лет назад в Харькове для обсуждения торпедирования «плана Уганды» Герцля, предложенного им в августе 1903 г. на 6-м Сионистском конгрессе.

Возглавлял бунт Менахем Усышкин. Бунтовщики собрались в Харькове только в ноябре, поскольку Усышкин не участвовал в конгрессе, создавая в Эрец-Исраэль Ассоциацию еврейских учителей. Это было выражением активной позиции российских сионистов, начавших заселять страну еще в рамках движения «Ховевей Цион», которое возглавлял Усышкин. Но на тот момент в России сложились особые обстоятельства, в которых «план Уганды» был воспринят особо болезненно.

Весной, накануне Песаха, прошел Кишиневский погром, ставший вехой в сионизме России. Он всколыхнул целую плеяду деятелей, от командиров еврейской самообороны до мыслителей и литераторов. А в июне 1903 г. российские власти запретили в империи сионизм. И российские евреи поняли, что ждать больше нечего и надо начинать исход в Эрец-Исраэль. Именно тут Герцль и выступил с «планом Уганды». В ответ российская делегация покинула конгресс и основала фракцию «Ционей Цион» («Сионисты Сиона»), подчеркивая свою преданность Эрец-Исраэль.

Мятежники дождались возвращения Усышкина из Эрец-Исраэль и собрались в ноябре 1903-го в Харькове. Среди них были люди, основавшие впоследствии целые отрасли израильской науки, промышленности и многие социальные институты. Например, Яаков Бернштейн-Коган был одним из основателей Ассоциации еврейских врачей в Эрец-Исраэль. Владимир Тёмкин был вместе с Жаботинским одним из основателей ревизионизма, а про братьев Гольдберг можно вообще снимать сериал… вплоть до внука одного из них, ставшего командующим ВВС Израиля.

Но это было потом. А тогда команда Усышкина и Членова (друзей еще по основанной ими в Москве в 1884 г. ассоциации еврейских студентов «Бней Цион») составила ультиматум Герцлю с требованием отзыва «плана Уганды» и возвращения к идее национального возрождения только в Эрец-Исраэль. Делегация бунтовщиков, угрожавших расколом сионистского движения, поехала в Базель к Герцлю, но не была им принята. Однако Герцль принял их на заседании Малого исполкома Сионисткой организации и в итоге весной 1904 г. пошел на примирение с оппозицией. Вскоре после этого Герцль умер, а посланная в Африку комиссия вернулась с резко отрицательной оценкой создания государства в Уганде. И «план Уганды» был снят с повестки дня.

Но российские сионисты «не расслаблялись». Опасаясь новых поисков «компромиссов», они усилили фракцию «Ционей Цион», и на 7-м Сионистском конгрессе программа, принятая в Харькове и затем в Вильнюсе и призывавшая к активному освоению Эрец-Исраэль, была одобрена уже как программа всей Сионистской организации. А последовавший Гельсингфорсский съезд российских сионистов принял программу «синтетического сионизма», озвученного еще в Харькове Усышкиным, как основной оперативный план всего движения.

План был «прост». Он предлагал не ждать милостей от мировой общественности, а самим выкупать земли, строить поселения (несмотря на уже существовавший запрет турок продавать земли евреям) и основывать фонды и институты, необходимые для достижения этих целей. Именно он привел к тому, что у нас есть независимое государство и все необходимые ресурсы и механизмы. Необходимые для завершения установления нашего контроля над всей западной частью Эрец-Исраэль и выполнения технической задачи сионизма – сбора еврейского народа в Эрец-Исраэль.

Кроме этого есть еще морально-культурные задачи – возрождения не только физической связи нашего народа с его землей, но и духовно-исторической. И именно этим мы сейчас должны будем заниматься, создав, наконец, правительство национальных интересов. В просвещении, в культуре и в международных отношениях. Успехов нам в этом! Потому что связь с Эрец-Исраэль – это основа. Без нее все остальное лишено смысла.

 

Михаил ЛОБОВИКОВ